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[01 Luglio 2014 / Interventi / di Carmelo Marcello]

Concussione e induzione indebita a dare o promettere utilità. Insussistenza delle fattispecie nell'ipotesi in cui il terzo beneficiato sia un ente pubblico. Nota a margine della Sentenza GIP Ferrara 4.4.13, Giudice Tassoni, inedita.

Nel delitto di concussione (art. 317 c.p.) la prestazione indebita deve essere effettuata o promessa al pubblico ufficiale o ad un terzo.
E' bene precisare subito che, sul punto, nessuna modifica normativa è stata apportata con l'introduzione dell'art. 319 quater c.p. ad opera della Legge 6.11.2012, n. 190 (c.d. Legge Severino).
Stando così le cose, c'è da chiedersi se possa essere considerato terzo l'ente pubblico del quale il soggetto attivo del reato ricopra un ruolo di rappresentanza (ad es. il sindaco, un assessore, ecc.).
Ebbene, secondo l'orientamento dottrinario che sembra prevalere, il rapporto di rappresentanza organica che lega il pubblico funzionario all'ente comporta che l'ente pubblico non può essere ritenuto terzo.
La Dottrina (per tutti, Trattato di Diritto Penale Vincenzo Manzini, quinta edizione aggiornata dai Professori P. Nuvolone e G.D. Pisapia, volume quinto a cura del Prof. Pietro Nuvolone, pag. 199) ritiene che "il terzo a favore del quale agisce il concussore può essere chiunque (pubblico ufficiale o privato), non però lo Stato o altro ente pubblico dal quale il pubblico ufficiale dipende. L'organo (ufficio pubblico), infatti, si immedesima con l'ente al quale serve, ed il pubblico ufficiale nei rapporti esterni, con i "terzi", appare come rappresentante dell'ente medesimo. Questo dunque non è un "terzo"; e quindi se il funzionario, per eccesso di zelo o per altra ragione, fa si che alcuno dia o prometta allo Stato o ad altro ente pubblico, e qualora versi immediatamente alla pubblica amministrazione l'indebitamente ricevuto egli commetterà eventualmente il delitto generico di abuso d'ufficio, o altro reato, ma non quello di concussione".
Nello stesso senso Antolisei secondo il quale: "Il delitto de quo deve escludersi nel caso che la prestazione sia dovuta alla Pubblica Amministrazione" (F. Antolisei, Manuale di diritto penale, parte speciale II, pag. 767).
Secondo altra autorevole Dottrina, "il carattere indebito della prestazione non si profila quando il contenuto della prestazione è dovuto alla Pubblica Amministrazione" (così C. Benussi, in Trattato di diritto penale diretto da G. Marinucci e E. Dolcini, Cedam, 2001, parte speciale, pag. 381).
Secondo altri Autori, infine, sarebbe prospettabile la mancanza di lesione del buon andamento della pubblica amministrazione nel caso in cui il privato sia costretto o indotto a fare qualcosa non contro, ma a favore della pubblica amministrazione (G. Forte, in Trattato di diritto Penale diretto da A. Cadoppi, S. Canestrari, A. Manna, M. Papa, UTET, 2008, pag. 185).
Dunque, in tale prospettiva, il rapporto di rappresentanza organica che lega il pubblico funzionario all'ente di appartenenza, unitamente al suo agire per fini istituzionali, a prescindere dalle modalità attuative degli stessi, escluderebbe lo specifico disvalore del delitto di concussione (art. 317 c.p.) e del nuovo reato di induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319 quater c.p.)
Anche la giurisprudenza prevalente è orientata in questi termini.
Ed infatti, secondo la Cassazione, "Non integra il delitto di concussione la promessa o il compimento di una prestazione, in forza di una induzione o costrizione, che sia di esclusivo vantaggio per la P.A., salvo il caso in cui il pubblico ufficiale abbia agito anche per acquisire un indebito personale vantaggio" (così Cass. Sez. VI, 27 agosto 2009, n. 33491 che, in motivazione, richiama anche Cass. Sez. 6, 27.3.2007, n. 31978).
Ed ancora, "Deve essere esclusa la sussistenza del reato di concussione quando la prestazione promessa o effettuata dal soggetto passivo, a seguito di costrizione dell'agente, persegua esclusivamente i fini istituzionali dell'amministrazione e giovi esclusivamente ad essa, come nel caso in cui per consentire l'uso di un monumento storico per lo svolgimento di un concerto si richiedano biglietti omaggio allo scopo di reperire fondi per il restauro dell'edificio" (Cass. Sez. VI, 29.7.2003, n. 31978, Molisso).
Principio già espresso da altra precedente decisione secondo cui "Non è configurabile il reato di concussione allorché l'obiettivo perseguito dall'agente sia quello di una prestazione da effettuarsi in favore della stessa pubblica amministrazione con la quale egli si trova in rapporto di rappresentanza organica" (Cass. Sez. VI, 18.12.2001, n. 45135. Nella specie, in applicazione di tale principio, la Corte ha escluso la sussistenza del reato di concussione ed anche quella - subordinatamente prospettata - dell'abuso d'ufficio).
Infine, sempre secondo la giurisprudenza di legittimità, anche il vantaggio di natura istituzionale, proprio perché giova esclusivamente alla P.A., esclude la sussistenza del reato (fattispecie nella quale la Cassazione ha ricompreso nella nozione di "altra utilità" di cui all'art. 317 c.p. il vantaggio di natura politica, da non identificarsi con il vantaggio di natura istituzionale. Cass. Sez. VI, 22.6.2006, n. 21991, Plotino. Il caso preso in esame da questa decisione riguardava un sindaco che aveva esercitato pressioni su un consigliere comunale per provocarne le dimissioni e liberarsi di un avversario politico).
In altre parole, l'"utilità" può avere ad oggetto anche un vantaggio di natura politica, da intendersi però non nel senso di vantaggio di natura istituzionale ma personale.
L'orientamento segnalato è stato pienamente condiviso anche da una recente decisione del GIP presso il Tribunale di Ferrara (GIP Tassoni sent. in data 4.4.2013) secondo cui: "In materia di reati contro la P.A. il terzo a favore del quale agisce il P.U. non può mai essere lo Stato od altro ente Pubblico. In tal senso pacifico è l'orientamento di legittimità, concorde la dottrina. Pertanto qualora non via sia alcun indebito vantaggio per il P.U. o per un terzo diverso dalla P.A. e sia perseguito esclusivamente un fine istituzionale, in difetto di elementi che confortino il contrario, non sussiste il delitto di concussione, neppure nella forma tentata perché manca uno degli elementi costitutivi della fattispecie".
In conclusione il rapporto di rappresentanza organica che lega il pubblico ufficiale all'ente di appartenenza consente di escludere la lesione del bene giuridico tutelato dalla fattispecie astratta (il buon andamento della P.A.) e la stessa tipicità del fatto-reato di concussione, anche se qualificato come violazione dell'art. 319 quater c.p.